三倍券到底能幹嗎?談疫情下的經濟復甦政策

毀滅與重生的一年

2020年還沒走完一半,人類社會就因為新型冠狀病毒(COVID-19)的關係而被鬧得人仰馬翻,許多國家為了避免疫情的擴散,紛紛封鎖城市交通、限制人民的外出時間、取消許多大型活動,使當地的經濟活動陷入停擺。

為了應付這波疫情所造成的衝擊,各國政府提出各式各樣的財政政策,例如美國擬對公民發放每人現金1,000美金(約台幣30,000元);日本則對每位持有住民票的公民與長期滯留者發放每人現金100,000日圓(約台幣28,000元);而香港則對每位18歲以上的永久性居民發放現金10,000港幣(約台幣38,000元)等,無不努力在挽救搖搖欲墜的經濟體系。

和外國相比,直到文本寫成之時,台灣僅有443例感染與7例死亡,或許歸功於對防疫的及早應變,和他國動輒四位數起跳的病例數相比,台灣的疫情可以說被「成功地」被控制在一定程度的範圍之內。

不過,即使沒有封鎖城市,但衛福部宣布的保持社交距離(Social distancing)政策、人們意識性的避免外出、減少出入公共場所,仍然對經濟造成一定的傷害。為此,台灣政府提出發放「三倍券」(原名酷碰券)作為「振興經濟」的政策──並非發放現金,也不是直接發放消費券──而是採取「民眾拿1000元出來,向政府購買3000元消費額」的形式。

經濟部宣稱,三倍券可以在疫情緩和後達到刺激消費、協助產業重上軌道的功能。然而,該政策除了被拿來和外國直接發放現金相比,被民眾抱怨為何不直接發放現金之外,也被拿來和過去的消費券政策做比較,質疑是否真能幫到真正想要幫助的人。

究竟,從經濟學的觀點上,政府到底該怎麼做呢?

差一點點就差很多

「紓困」和「振興」這兩個詞常常被新聞記者們交替使用,使許多民眾也跟著混用這兩個詞,甚至認為是同樣的意思。然而,在學理與規劃政策上,這兩個名詞仍有差異,故在探討該使用何種政策之前,我們先從白話的定義講起。

「紓困」,指在災情蔓延的時候,政府為了幫忙那些「在第一線受影響」的產業,例如因為減少旅遊行程而受影響的觀光業、避免搭乘大眾運輸工具而受影響的交通業、減少外食而受影響的餐飲業等,所施行的政策與方針。因為如果不適時介入,當上頭產業崩壞後,會對下游的產業造成連鎖式的潰堤,屆時,經濟復甦的速度將更加緩慢。

而「振興」,則是在災情緩和、或是稍微告一段落後,鼓勵「所有人們」恢復過去的日常生活,如開始安排旅遊行程、開始轉而願意搭乘大眾運輸工具、開始恢復外食習慣等,就像是災後重建一樣,政府不僅僅是幫助受災情影響的人們,也要想辦法加速其他民眾生活的復原速度,引導經濟可以在短時間內復甦到一定程度、甚至達到災前的水準。

一對雙胞胎:現金和消費券

在搞清楚何謂紓困、何謂振興之後,我們回到許多人爭執的要點:「政府到底要發放三倍券,還是發放現金、或是發放消費券呢?」。

如果是為了紓困一事,在「救急」的概念下,那麼對這些受影響的民眾發放現金、提供直接幫忙是必然的政策。否則,若僅僅對這些人發放三倍券,要求他們先支出一定的金額後,才能享受折抵的額度,但許多人可能連這個月的房租都付不出來了,又要從哪裡生出現金來撐到明天呢?

不過,隨著時間慢慢拉長,若是到了災害末期,發放現金或許就不是個好主意了。可以想像的是,許多人從政府那邊收到現金,並不會真的把這筆錢拿去從事旅遊、購買奢侈品,反而是拿這筆錢去買「原本就會買」的衛生紙、洗衣精等民生用品。

在經濟學上,我們把這樣的效果稱做「替代效果(Substitution effect)」,因為人們只是使用這筆額外領到的錢,拿來「替代」原本的支出而已。

所謂的「刺激消費」,就是要刺激人們去買平常不會買的非生活必須品,但如果人人都這麼做,那麼發放現金對「振興」完全沒有任何效果,因為人們還是會選擇性地把這筆錢給存起來,和原本的生活無異,那麼旅遊業會因此復甦嗎?交通業會因此發達嗎?餐飲業會因此復原嗎?可想而知,效果會是相當侷限。

那發放消費券呢?2009年的消費券,在當時和台幣有接近1:1的兌換關係,即使不能找零,但因為面額僅200和500元,人們還是會想辦法「剛好」用完,從本來一次買一袋衛生紙,變成一次買足日用品,那麼和使用現金是同樣的概念。

當然,或許仍然會有人覺得應該要「活在當下」,在拿到這筆錢或是消費券後就爽快地把他花掉,購買一些他平常不會購買的東西,或是為自己安排一個「災後餘生」的旅遊──雖然這才是政府期望達成的目標,但這樣的人仍屬少數,這也是為何2009年以「振興」之名發放消費券時,對GDP的貢獻僅0.28~0.43%,遠低於原本學者估計的0.66~1.00%,那是因為消費券在消費上的替代率高達六至七成,許多人只是用以購買本來就打算購入的商品,那麼振興成果當然低於預期。

那三倍券又真的有用嗎?

“Well yes, but actually no.”

在講三倍券能不能達到振興的效果之前,我們先來看一下三倍券到底是什麼?經濟部於6/2的新聞稿提到「秉持好領、好用、好刺激特色……自己只要負擔 1,000 元,政府幫你出 2,000 元,一樣可享受到 3,000 的消費」。換句話說,就是花1000元買3000元消費額。

這麼一來,政府只要支出2000元的國家預算,就能造成3000元的GDP(消費部門);此外,因排除電商等消費管道,將使用時機限於實體店面或百貨公司,那麼人們拿到三倍券就會去買奢侈品;而如果更進一步將三倍券限制在交通、餐飲、住宿、旅遊這些待復甦產業的話,便能鼓勵民眾前往消費、達到「刺激經濟」的功能;甚至還綁定電子支付,希望能藉由這個契機去提高電子支付的普遍性──這是經濟部期望能「一石四鳥」的想法。

問題是,可行嗎?

首先,三倍券仍然會有替代效果,因為一般人在半年內的必要民生消費一定高於3000元。屆時,人們只是拿3000元的券去買東西,然後把原本要花的3000存起來而已。除非政府今天發放每人總額100萬的消費券,並要求年底前要用完,這種遠遠超過一般人日常消費的額度,才有可能刺激消費,引導人們去買平常不會買的奢侈品。

而從財富的角度來看,三倍券和消費券一樣,沒辦法憑空創造財富,因為這些「券」的資金來源,是政府挪用未來所得,透過向民眾舉債的方法解決。那麼,若民眾意識到自己終究要在未來,以繳稅的方法填補這個財務缺口時(即使是債留子孫),他會選擇在當下存錢以應付未來的稅金支出。

民眾選擇把錢存起來的原因無他,就是對未來經濟發展沒有信心,寧願在現在多存一點錢,以讓未來的生活水準不致發生困難。

三倍券能增加消費信心嗎?

有一部分的政策支持者認為,「必須先支出1000元,才能消費3000元」的想法會改變人的動機,讓消費者增加額外消費的動機。或許真有部分的人會這樣想,就如同當年也確實有三到四成的人拿消費券去購買奢侈品一樣。但從總體的角度來看,若消費者普遍對前景看衰,還是會落入存錢的思維。

根據台灣經濟發展研究中心的數據,台灣消費者信心指數因疫情影響,自二月起,已經連續四個月低於去年同期。從未來信心的角度來看,發放三倍券真能提升消費者信心指數?一般消費者會因此擺脫看衰前景的心理因素嗎?

或許三倍券真能夠起到點火助燃的功效,但國際經濟交流至今仍未起色,台灣又高度倚賴外貿,要讓消費者重拾信心,需等疫苗與國際疫情穩定、重新開放才有可能復甦。只憑三倍券就想反轉消費者對未來的看法,可能僅僅只是曇花一現,和當年消費券一樣,能刺激經濟的幅度仍然有限。

換湯不換藥

2009年初發放消費卷的背景,是因2008年的金融海嘯造成的連鎖反應,當時社會上極多數人被資遣、裁員,永久性的失去賴以維生的工作。

現在發放三倍券的背景,雖是因肺炎疫情所造成的經濟困頓,然而多數人的生活僅僅只是改成遠距上班、或是放無薪假而已,和金融海嘯相比,工作狀況仍算是穩定的,只要待疫情告一個段落,便會恢復正常,將兩者發放的背景放在一起比較是不客觀的。

然而,從整體經濟的角度來看,三倍券除了多了所得重分配(和一般人領2000元相比,弱勢領3000元)的副作用之外,其在本質上跟消費券一模一樣,最後得到成效想必也和消費券相去不遠,絕不會因為多「先支出1000元」的步驟和「取了一個新名字」就會有不同的效果。